Sfârșitul lunii iunie 1989, Place du Palais-Royal din Paris. Secția de contencios a Consiliului de Stat înregistrează cererea lui Raoul Georges Nicolo, consilier municipal al comunei Le Gosier din Guadelupa. Cu câteva zile mai devreme, pe 18 iunie, francezii și-au ales reprezentanții în Parlamentul European. Nicolo consideră că alegătorii din teritoriile de peste mări nu ar fi trebuit să participe la scrutin, deoarece nu locuiesc pe Bătrânul Continent. Argumentația sa este cuprinsă pe o singură foaie, iar judecătorii se străduiesc să o înțeleagă. Cu toate acestea, această cerere curioasă le oferă ocazia de a redacta o hotărâre determinantă pentru jurisprudență, probabil cea mai decisivă în ceea ce privește integrarea europeană. Un punct de cotitură, foarte politic, într-o lungă istorie (1).
În 1951, tratatul care instituie Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO) creează o curte de justiție. Aceasta trebuie să rezolve diferendele între statele membre, dar convenția nu o ridică deasupra tribunalelor naționale. În materie de drept internațional, Franța s-a ghidat din anii 1920 după doctrina numită „Matter” (după numele unui prim președinte al Curții de Casație, Paul Matter): un tratat între state prevalează asupra unei legi doar dacă este anterior ratificării sale. Este principiul legii-ecran: nicio normă, fie ea internațională, nu poate contraveni expresiei prin lege a voinței generale. În ceea ce privește Constituția, aceasta se situează întotdeauna la vârful ierarhiei normelor. După refuzul Comunității Europene de Apărare (CED) de către deputații francezi în 1954, tratatul de la Roma din 1957 are în principal vocația de a favoriza liberul schimb. Anul care urmează înființării Comunității Economice Europene (CEE), a 5-a Republică franceză înscrie doctrina Matter la articolul 55 al Constituției sale; în teorie, legea franceză ar putea pune în discuție principiile tratatului de la Roma. Această abordare contrazice pe cea a Comisiei Europene, care dorește să construiască un ordin juridic supranațional. Primul său președinte, creștin-democratul german Walter Hallstein, apără un federalism juridic în care tratatele ar face oficiul unei Constituții și ar fi bazate pe trei piloni: efectul direct — norma comunitară trebuie să se aplice, pe cât posibil, fără ca parlamentele naționale să adopte o lege; primatul — în caz de conflict cu dreptul național, dreptul comunitar prevalează sistematic; și uniformitatea — dreptul european se aplică peste tot în același mod, ceea ce implică încredințarea interpretării sale doar Curții de Justiție a Comunităților Europene (CJCE).
În 1962, compania de transport van Gend en Loos contestă o taxă vamală olandeză. Printr-o procedură numită „renvoi préjudiciel" (trimitere către alte instanțe competente), judecătorii naționali solicită avizul CJCE. Într-o hotărâre din 5 februarie 1963, aceasta afirmă că articolul 12 al tratatului de la Roma, care interzice introducerea de noi taxe vamale în cadrul Pieței Comune, se impune statelor — cu alte cuvinte, că are efect direct — și că orice cetățean trebuie să poată apela la justiție pentru a statua asupra aplicării sale. Un an mai târziu, când un cetățean italian contestă naționalizarea industriei electrice de către guvernul său (cazul „Costa contra Enel”), CJCE merge mai departe. Judecătorii săi consideră că „spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, tratatul CEE a instituit un ordin juridic propriu”. Sprijinind Comisia Europeană, aceștia consideră „că dreptul tratatului nu poate fi contracarat de un text intern de orice natură fără a-și pierde caracterul comunitar”.
În ciuda acestor hotărâri, supranaționaliștii continuă să se confrunte cu puterile politice (în special cu Franța lui Charles de Gaulle), dar și cu judecătorii naționali. În ordinea juridică franceză, trei instituții acționează ca instanțe supreme, fără o ierarhie între ele: Consiliul de Stat în domeniul administrativ — cel al litigiilor dintre administrație și cetățeni; Curtea de Casație în domeniul judiciar — cel al altor tipuri de contencios (civil, penal etc.); și Consiliul Constituțional, care asigură conformitatea legilor cu norma supremă. Iar, în anii 1960, niciuna dintre aceste instanțe nu se aventurează să contrazică abordarea gaullistă a suveranității naționale.
Contradicții de jurisprudență
Doar câteva jurisdicții locale se aliniază pe jurisprudența CJCE. Începând din 1967, Curtea de Apel din Paris pronunță mai multe hotărâri bazate pe o viziune supranaționalistă a dreptului european. Primul său președinte, Adolphe Touffait, nu și-a ascuns niciodată convingerile comunitare. Militant al aceleași cauze, fostul deputat (democrat-creștin) Pierre-Henri Teitgen deschide în 1965, la Facultatea de Drept din Paris, primul centru universitar dedicat exclusiv studiului activităților economice și juridice ale comunităților europene. În anii următori, universitățile de provincie creează centre de documentare europeană. Aceste inițiative permit convertirea viitoarelor elite franceze la primatul dreptului european. „Poate că am fost mai util cauzei care îmi este dragă la universitate decât în dezbaterile parlamentare”, se felicită Teitgen în Memoriile sale (2). În aceeași perioadă, École nationale d’administration (ENA) introduce un curs de drept comunitar, încredințat lui Henri Mayras, judecător la CJCE.
În 1968, Touffait se alătură Curții de Casație. Trei ani mai târziu, în calitate de avocat general, el susține într-un caz destul de asemănător cu cel olandez van Gend en Loos: compania de cafea Jacques Vabre invocă tratatul de la Roma pentru a contesta un articol din codul vamal francez introdus de legislator în 1966. În concluziile sale, Touffait încurajează Curtea să consacre primatul dreptului european, o decizie „a cărei rezonanță va depăși cu mult granițele țării noastre (3)”. Pe 24 mai 1975, Curtea dă dreptate reclamantului și renunță la principiul legii-ecran.
Hotărârea stârnește o vie controversă în mediile juridice și instaurează o contradicție evidentă între ordinea administrativă și cea judiciară. Consiliul de Stat și Consiliul Constituțional își mențin, de fapt, pozițiile: dreptul european aparține dreptului internațional clasic. Profesora de drept Jacqueline Dutheil de la Rochère își exprimă îngrijorarea: „Contradicția de jurisprudență între cele două cele mai înalte jurisdicții, cea administrativă și cea judiciară, creează o situație îngrijorătoare. Cum să credem, de fapt, că parlamentarii, presați de opinia publică, nu vor fi tentați să introducă proiecte contrare angajamentelor noastre comunitare dacă sunt asigurați că, oricum, Consiliul de Stat le va da dreptate împotriva Bruxelles-ului?” (4)
Această îngrijorare va rămâne teoretică. Victoriile electorale ale lui François Mitterrand în 1981 și ale lui Helmut Kohl în Germania în 1982 contribuie, dimpotrivă, la relansarea construcției europene. Socialiștii francezi numesc în Consiliul Constituțional noi membri, care se dovedesc a fi mai favorabili integrării comunitare. În decizia lor din 3 septembrie 1986 referitoare la condițiile de intrare și ședere a străinilor în Franța, „înțelepții” consideră că „aparține diverselor organe ale statului să vegheze la aplicarea [acestor] convenții internaționale în cadrul competențelor lor respective”. Implicit, ei invită Consiliul de Stat să-și alinieze jurisprudența la cea a Curții de Casație.
În același an, Actul Unic stabilește un nou obiectiv pentru finalizarea Pieței Comune până la 31 decembrie 1992. În 1987, Marceau Long devine vicepreședinte al Consiliului de Stat, iar în 1988, prim-ministrul Michel Rocard îi încredințează conducerea unui studiu asupra relațiilor dintre dreptul național, dreptul internațional și dreptul european. În scrisoarea sa de misiune, șeful guvernului subliniază că „realizarea Pieței Comune cere în mod special să continuăm și să amplificăm eforturile noastre de a adapta ordinea noastră juridică internă la cerințele comunității”.
Prin natura sa, mai sensibil la chestiunile de suveranitate națională și mult timp reticent să reproducă în ordinea administrativă ceea ce Curtea de Casație a realizat în ordinea judiciară, Consiliul de Stat nu mai poate ignora circumstanțele politice favorabile integrării europene. Și, probabil, nici nu mai dorește acest lucru: formate în dreptul european, noile generații de înalți funcționari și juriști au integrat, în mare parte, doctrina CJCE. Cererea fantezistă a lui Nicolo oferă astfel ocazia unei răsturnări de jurisprudență: pentru a concluziona că nu este admisibilă, judecătorii examinează legea electorală franceză din 1977 în raport cu tratatul de la Roma și consideră că este conformă acestuia.
Hotărârea este pronunțată pe 20 octombrie 1989 și beneficiază de o publicitate extraordinară. Long trimite personal decizia către diferite personalități, inclusiv către doamna Édith Cresson, ministrul afacerilor europene. Pe 13 noiembrie 1989, Rocard îl felicită în scris: „Este o decizie de o rară oportunitate în momentul în care, sub impulsul președinției franceze, Actul Unic este în curs de realizare. Această decizie istorică este, în opinia mea, cel mai tangibil simbol al angajamentului ireversibil al Franței în construcția Europei.”
Răsturnările de jurisprudență ale Curții de Casație și ale Consiliului de Stat, care se fac pe un corpus juridic nemodificat, nu schimbă un aspect esențial al ierarhiei normelor: pentru judecătorii francezi, Constituția prevalează întotdeauna asupra dreptului european. Trei ani după hotărârea Nicolo, Franța semnează tratatul de la Maastricht, a cărui intrare în vigoare trebuie să conducă, printre altele, la înlocuirea francului cu o monedă unică europeană. În decizia sa din 9 aprilie 1992, Consiliul Constituțional face o distincție subtilă pentru a permite ratificarea: tratatul ar implica nu un transfer de suveranitate, în sine neconstituțional, ci un transfer de competențe. Pentru a concretiza acest transfer „liber consimțit”, adaugă „înțelepții”, este necesară modificarea Constituției, ceea ce va conduce la inserarea titlului XV, privind Uniunea Europeană.
În anii care urmează, jurisprudența Consiliului Constituțional clarifică consecințele acestui adaos. Consiliul consideră că există acum „o dublă exigență constituțională: transpunerea în dreptul intern a directivelor Uniunii Europene și respectarea [regulamentelor] acesteia”. Deși Constituția se situează în continuare „la vârful ordinii juridice interne”, dispozițiile sale nu prevalează asupra dreptului european decât dacă acesta din urmă contravine „unei reguli sau unui principiu inerent identității constituționale a Franței” (5). Aproape optsprezece ani după decizia din 27 iulie 2006 care instaurează acest concept, noțiunea de „identitate constituțională” rămâne vagă. În căutarea principiilor care ar putea face parte din această identitate, unii juriști menționează laicitatea. Cu toate acestea, vocația socială a Republicii, menționată chiar de la articolul 1 al Constituției, nu a împiedicat niciodată liberalizarea impusă de Bruxelles.
Această interpretare a judecătorilor naționali satisface formațiunile politice adepte ale liberalismului economic. Deși dreapta franceză critică din ce în ce mai deschis supremația dreptului european, aceasta pare să aibă probleme cu el doar în materie de securitate, imigrație sau mediu. Pozițiile sale reflectă cele pe ale unor țări din Europa de Est (Ungaria sau, până în octombrie 2023, Polonia) care au încercat să se sustragă mai multor aspecte ale dreptului european, ceea ce a determinat Parlamentul European să reafirme, într-o rezoluție din 2023, principiul supremației dreptului Uniunii. (6)
Suveranitate sau poziții supranaționaliste
În stânga spectrului politic, această situație juridică ar trebui să ridice alte întrebări. Cum se poate prezenta, la alegerile naționale, un program de transformare ecologică și socială atunci când dispozițiile foarte liberale ale Pieței Comune se impun din punct de vedere juridic? Și, mai ales, cum se poate aplica acesta odată ajuns la putere? La France Insoumise (LFI) propune o strategie de „dezobediență europeană”, în timp ce Partidul Comunist Francez (PCF) intenționează să „deroge regulilor tratatelor europene care contravin intereselor democratice, sociale și economice ale poporului Franței (7)”. Aceste poziții afirmă, desigur, o voință politică, dar fără un fundament juridic.
Pentru LFI, raționamentul este următorul: întrucât Uniunea Europeană derogă uneori de la propriile reguli, un stat poate deroga de la dreptul european. În „L’avenir en commun”, programul lui Jean-Luc Mélenchon din 2022, se menționa astfel că „în douăzeci de ani, ‘regula de aur’ a deficitului public de 3% a fost încălcată de 171 de ori, dintre care de șapte ori de către Germania, fără ca vreo sancțiune să fie pronunțată” și că, în aceste condiții, „a nu asculta, este necesar și legal” (8). Dar a constata că Uniunea Europeană poate decide să închidă ochii în caz de deficite excesive nu implică faptul că ar lăsa un stat membru să refuze unilateral aplicarea unui articol din tratat, a unei directive sau a unui regulament. Și, în Franța, pe deasupra, primul obstacol se situează la nivelul jurisdicțiilor naționale.
Să luăm în considerare, de exemplu, reintroducerea unui monopol public în transportul feroviar sau în sectorul electricității, sau chiar instituirea unui control al mișcărilor de capital pentru a preveni fuga acestora și a permite impozitarea lor. Astfel de măsuri contravin, printre altele, directivei din 23 octombrie 2007 care liberalizează sectorul feroviar, directivei din 19 decembrie 1996 care impune concurența în sectorul electricității, sau articolelor 63-66 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene care interzic obstacolele în calea liberei circulații a capitalului.
În anii 1960, CJCE adopta poziții supranaționaliste, iar înaltele jurisdicții franceze apărau suveranitatea ordinii juridice naționale. În prezent, jurisprudența a clarificat situația. „Judecătorul administrativ, judecător de drept comun al dreptului Uniunii Europene, este în primul rând obligat să interpreteze dreptul național în lumina dreptului Uniunii Europene”, explică Consiliul de Stat pe site-ul său. [...] Judecătorul trebuie astfel să excludă aplicarea legii incompatibile cu o normă europeană: dacă un act administrativ se bazează pe o dispoziție legislativă contrară dreptului Uniunii, acesta este lipsit de bază legală și anulat. Această cerință se aplică inclusiv pentru instanțele cu proceduri de urgență (9).”
Pentru a măsura implicațiile, să luăm în considerare un scenariu de politică-ficțiune. O formațiune sau o coaliție politică ajunge la putere în Franța pe baza unui program ambițios de transformare ecologică și socială. Guvernul poate conta pe sprijinul opiniei publice, precum și pe o majoritate largă în ambele Camere, ceea ce face posibilă adoptarea de legi conforme cu promisiunile din campanie. De exemplu, elaborează un proiect de lege pentru controlul transferurilor de capital: de la anumite sume și pentru anumite tipuri de fluxuri financiare, este necesară o autorizație administrativă. Ce s-ar întâmpla atunci? Mai mulți juriști, printre care doi membri ai Consiliului de Stat (care doresc să rămână anonimi), au simulat acest scenariu, iar expertizele lor converg.
Guvernul ar trimite mai întâi proiectul de lege pentru controlul capitalurilor la Consiliul de Stat, însărcinat cu a da un aviz consultativ. Acesta ar fi cu siguranță negativ, dar executivul poate trece peste și depune textul în Parlament. În cazul adoptării de către Adunarea Națională și Senat, un grup de șaizeci de deputați sau de șaizeci de senatori ar putea sesiza Consiliul Constituțional. Dacă s-ar conforma principiilor lor obișnuite, „înțelepții” nu ar controla convenționalitatea legii, adică conformitatea sa cu angajamentele internaționale ale Franței, ci doar constituționalitatea sa. Cu excepția unei posibile răsturnări de jurisprudență în niște circumstanțe excepționale, Consiliul Constituțional nu s-ar opune, prin urmare, promulgării legii de control al capitalurilor de către președintele Republicii.
Dacă, pentru a intra în vigoare, legea necesită măsuri regulamentare de aplicare (prin decrete, ordine sau chiar circulare), acestea riscă să fie atacate de un terț în fața Consiliului de Stat în termen de două luni de la adoptare. Dacă, dimpotrivă, legea nu are nevoie de măsuri de aplicare, dispozițiile legislative pot fi contestate direct, în fața judecătorilor administrativi, de orice persoană, asociație sau întreprindere care se consideră prejudiciată de punerea lor în aplicare. Aceste sesizări pot fi precedate de recursuri de urgență, numite referé-suspension: judecătorul de referé se pronunță în termen de patruzeci și opt de ore, iar în caz de prezumție de ilegalitate sau neconvenționalitate, el suspendă aplicarea până la examinarea „pe fond”.
Orice deținător de capitaluri penalizat de această lege ar avea, așadar, dreptul să obțină anularea acesteia și, într-o primă fază, suspendarea ei aproape imediată. La fel ar fi și dacă, cu acordul Parlamentului, puterea în funcție ar guverna prin ordonanțe: odată ratificate, conformitatea acestora cu dreptul european ar fi controlată de judecătorul administrativ. Astfel, nu este nevoie de un contencios îndelungat în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE): toate drumurile duc, în termene foarte scurte, la Consiliul de Stat, care va declara controlul capitalurilor ilegal și îl va împiedica.
În ultimă instanță, guvernul nu ar putea ignora aceste decizii de justiție și să acționeze în ciuda lor? Un asemenea demers pare dificil de conceput, atât în principiu, cât și în practică. Pe de o parte, ar constitui o încălcare a statului de drept, la fel de contestabilă pe plan democratic cât și periculoasă din punct de vedere politic. Pe de altă parte, controlul capitalurilor presupune o acțiune din partea serviciilor statului... cărora jurisprudența le interzice să aplice o măsură contrară dreptului european. Contrazicerea judecătorilor ar conduce la un adevărat haos administrativ și politic.
Trebuie, așadar, să ne resemnăm? Să așteptăm o modificare foarte improbabilă a tratatelor europene sau o ieșire pur și simplu din Uniunea Europeană? Ar avea un guvern ales democratic libertatea de a se angaja pe o altă cale, luând măsuri unilaterale chiar și cu riscul de a crea o criză europeană? Această ultimă opțiune rămâne posibilă, dar presupune schimbări profunde. Fie în interpretarea dreptului de către judecători, fie în dreptul însuși.
Așa cum s-a observat în anii 1970 și 1980, jurisprudența tinde să se ajusteze, în special în funcție de evoluția circumstanțelor istorice. Dacă societatea franceză cere o revenire la o reglementare publică mai puternică, mai puține politici liberale, o mai bună distribuție a bogățiilor și dacă își alege un Parlament pregătit să pună în aplicare aceste revendicări, aprecierea judecătorilor poate evolua. Dar, în acest caz, sarcina s-ar dovedi imensă și, fără îndoială, foarte lungă, deoarece ar fi necesar să se reconfigureze întregul edificiu jurisprudențial construit de mai bine de jumătate de secol, proiect de lege după proiect de lege, contencios după contencios.
Dacă dorește să accelereze ruptura cu politicile liberale, Parlamentul dispune de o altă soluție: modificarea dreptului național prin intervenția asupra singurului text care continuă să prevaleze asupra dreptului european, și anume Constituția franceză. În 2019, fosta vicepreședintă (Mouvement républicain et citoyen, MRC) a comisiei pentru legi a Adunării Naționale, doamna Marie-Françoise Bechtel, a propus în acest sens „înscrierea serviciilor publice în Constituție”, precizând că acest lucru presupune „proprietatea publică a unui operator național” (10).
Reformarea Constituției
Preambulul Constituției din 1946 prevede deja, în alineatul 9, că „orice bun, orice întreprindere, a cărei exploatare are sau dobândește caracteristicile unui serviciu public național sau ale unui monopol de fapt, trebuie să devină proprietatea colectivității”, dar această formulare a fost considerată prea imprecisă pentru a împiedica privatizările. Prin definirea lor într-un mod mai explicit, serviciile publice ar putea deveni un element al „identității constituționale” a Franței. Acest lucru ar obliga judecătorul francez să-și răstoarne jurisprudența: i-ar deveni imposibil să se opună unei legi care ar recrea un monopol public al transportului feroviar sau al electricității invocând directivele europene sau chiar tratatul european. Desigur, această singură modificare constituțională ar avea efect doar în domeniul serviciilor publice, dar nimic nu împiedică, urmând aceeași logică, să fie adăugate și alte excepții naționale.
O variantă ar consta în reformarea Constituției (sau adoptarea uneia noi) pentru a reintroduce principiul legii-ecran, eventual însoțit de anumite condiții: pentru domenii de competență precise (de ce nu economice și sociale?) sau atunci când o lege este adoptată prin referendum, ceea ce îi conferă o legitimitate deosebită. Franța ar putea atunci să controleze capitalurile în deplină legalitate din punct de vedere al dreptului național... și să promulge alte legi care vizează, de asemenea, o justiție socială și de mediu mai mare. Ar suporta criticile din partea Bruxelles-ului, procesele în fața CJUE și probabil condamnări... dar blocajul juridic național ar fi eliminat. Și adevărată confruntarea cu Uniunea Europeană ar începe.
